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作者简介
李周，男，中国社会科学院农村发展研究所原所长、研究员、博士生导师。
原文出处
李周：《中国的生态扶贫评估和生态富民展望》，《求索》年第5期，第14-24页。
摘要：生态扶贫具有拓展就业范围和增加收入来源、提升资源利用结构和改善社区发展环境、保障生态安全和增加国民福祉等多重效应。我国生态扶贫在增加贫困农牧民的收入、改善区域生态环境、提升农牧民生态保护意识、激发贫困户脱贫的内生动力、提高贫困地区乡村治理水平等方面起到了积极作用。随着消除绝对贫困历史使命的完成，我国生态扶贫跃迁到生态富民。这就要求：思想认知要由推崇独享意识拓展到普及共享意识；经济行为要由自营方式优化拓展到共营方式创新；政策设计要由自生能力维护拓展到共生能力培育；制度安排要由独赢权利保护拓展到共赢机会创造。在生态富民的政策设计上，要加强生态保育，改善乡村环境；发展生态产业；促进产业兴旺；健全生态保护补偿体系，创新生态价值实现机制；培育生态文化，实现自洽、互洽和共洽耦合；强化人力资本投资，促进生态创新；强化生态管理，保障生态安全。
关键词：生态贫困；生态扶贫；生态富民；共同富裕
人类居住在生态系统里，凭借自己的认知和劳动从中获取维系生计的必需品。人类生存与发展的状况同他们对生态系统的认知水平、利用方式和索取强度密切相关。人类对生态系统的利用方式和索取强度越合理，保育措施越到位，生态系统的演化越稳定，人与自然的关系越和谐。所以，人类需要敬畏、顺应自然。生态贫困同生态脆弱紧密相关。有关研究表明，中国的经济贫困地区与生态脆弱地带在空间分布上高度重叠。20世纪90年代中期，76%的生态脆弱区县域是贫困县，占全国贫困县总数的73%。原国家环境保护部年9月发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》指出，全国80%以上国家扶贫重点县和95%的绝对贫困人口分布在生态环境脆弱地区。然而，生态贫困是人与自然关系恶化导致的贫困，生态脆弱是引发生态贫困的催化剂，而不是导致生态贫困的决定性因素。
生态扶贫是治理生态贫困的具体措施。生态扶贫的核心是以扶贫开发措施与生态保护（建设）措施相融合的方式，减轻贫困地区的生产生活对生态系统的压力和化解生态系统脆弱对贫困地区生产生活的制约，实现贫困地区人口资源环境的协调发展。
一、生态贫困的基本含义
（一）生态贫困的定义
从地质时期和宏观层面观察，生态系统的退化和由它导致的动植物灭绝或动物群体被动迁徙，主要是天体运动的结果。从短期和微观层面观察，生态系统的退化主要是由于特定人口利用生态系统的方式和强度不当所造成的。在传统社会中，受影响的人口群体通常采用被动迁徙的策略来规避生态系统退化的影响。以生态治理的方式扭转生态系统退化趋势，消除生态贫困，是现代社会采用的策略。
生态脆弱同生态贫困密切相关，但它并不是生态贫困的根本原因。这个判断可以从三个方面来把握。第一，从生态贫困生成的角度看，人的行为是生态贫困形成的内因或决定性因素。即生态贫困是特定空间的生产生活方式对生态系统施加了过大的压力造成的。生态脆弱是生态贫困形成的外因或影响力很大的催化剂，即生态脆弱会使特定空间的居民更容易陷入贫困，乃至使他们难以摆脱贫困。第二，从消除生态贫困的角度看，生态系统利用行为的调整是一个快变量且弹性很大。具体地说，人口密度的调整、生产方式的改进和资源配置的优化等，都有很大的改进空间。生态脆弱特征的演化是一个慢变量且弹性很小，无论是生态系统保育还是生态系统建设，效果的出现都有较长的滞后期，且改变生态脆弱状态的作用较为有限。第三，从生态贫困和生态脆弱的关系看，生态贫困是一个历史范畴。它是欠发达阶段特有的现象，是人类栖息地不断向生态脆弱性相对更高的地理空间拓展且生态利用强度超过生态承载力的临界点之后发生的突变。这种突变会随着人类向生态稳定性更高的地区迁徙或生态承载力逐渐修复而消失。生态脆弱是一个永恒范畴。生态脆弱地带具有系统抗干扰能力弱、对气候变化敏感、时空波动性强、边缘效应显著和环境异质性高等特性。所以，生态贫困的定义必须突出人的行为这个内因或决定性因素，而不宜单纯强调生态脆弱这个外因或外部条件。
基于上述分析可以对生态贫困给出如下定义：生态贫困是指特定人口因生态系统利用方式和索取强度不当而导致的贫困，或生态系统退化和人口承载力下降，使特定人口不能可持续地获得维持生计的必需品而生活在公认的贫困线以下。它主要是指群体行为造成的社区贫困，而不是指个体行为造成的农户贫困。
（二）生态贫困的原因
生态贫困的成因可以划分为自然因素和人为因素两大类。生态贫困的原因分析需要从人类和生态两个维度着手，从人与自然关系的演变中加以考察和评判。生态贫困同生态环境出了问题有关，但生态贫困是人类的贫困，而不是生态的贫困。生态脆弱地带的农业生产有不确定性更大的丰歉波动，但这种波动可以通过存储（或市场）来调节，并不一定会造成生态贫困。生态贫困主要是人口增长过快和对生态系统索取过度造成的。
1.过快的人口增长。贫困地区的住户通常把多生孩子增加劳动力作为提高人均产出的基本策略；这些地区最先引人的通常是医疗技术，它带来了婴儿死亡率、孕妇死亡率的下降和人均寿命的提高；这些地区的计划生育政策通常执行得更为宽松。在上述因素的共同作用下，这些地区人口增长更快。即便生态系统承载力没有下降，这些地区的生存状态也会随着人口增多而出现问题。
2.落后的生存方式。人类最初依赖原始森林、天然草场和自然湿地的自然生产力维持生计，接着又依靠把它们开垦为耕地来应对人口增长。这类生存方式的适用范围和适用时间是有限的。历史上有关一些族群因生态系统遭受致命性冲击而被迫迁徙的记载，就是这类生存方式缺乏持续性的例证。人口进人快速增长阶段后，依然采用这种方式获取物质产品，依然根据短期效益的大小选择生态系统利用方式，越来越多的生态系统会因为不堪重负而趋于退化，且退化速度越来越快，以这些生态系统为生的住户陷人生态贫困的概率会越来越大，即滥垦、滥砍、滥牧、滥捕必然造成生态恶化与人类贫困的恶性循环。
3.停滞的生产技术。固守历史上曾经适宜的生产技术，并用它来增加食物供给，化解人口增长的压力，是居住在生态脆弱地带的农户陷人贫困的又一个基本原因。生产技术发展和历史文化传承是两件事情。例如游牧，它作为历史文化旅游活动的组成部分会永远传承下去，作为畜牧业的生产技术会被更有效的生产技术替代。
4.偏误的市场信号。经济学理论指出，高贴现率会使人们选择短期行为以满足当前需求而忽略生态、环保等更适当的做法，并阻碍人们向实物资本和自然资本投资。一些农户会依据林牧渔产品需求增加和价格提高等市场信号，以乱伐、过牧、滥捕等行为追求短期收人，土地产权不清则会进一步加剧这种行为方式的采用。
少数学者把生态贫困归咎于政府设立自然保护区和编制生态功能区规划，这种认识值得商榷。划定自然保护区和实施生态功能区规划，是一个经济体越过特定发展阶段后的必然举措。受影响群体要求政府提高生态补偿标准和改善迁徙条件，是正常的博弈策略，不宜把受影响群体的博弈策略与贫困原因画等号。现实中受影响群体的能力建设和受影响社区的接续产业培育，确有需要改进的地方。但把这些必须要做的工作视为相关群体生态贫困的原因，失之偏颇。
（三）生态贫困的类型
生态贫困是各种因素交叉叠加、关系复杂的贫困现象，但可以根据主要成因把它们分为行为失当型生态贫困、生态超载型生态贫困和外部冲击型生态贫困。
1.行为失当型生态贫困。一般来说，栖息在特定自然生态系统中的原住民，会在适应它的过程中形成特定的生计方式和文化，使他们能在栖息地生生不息。生态系统利用行为的失当，通常同新进人人群简单地复制适用于其他地方的生计模式有关。这类行为不仅对生态环境造成严重损害，也使行为者维持温饱的难度越来越大，陷入生态贫困之中。另外，生态系统服务价值没有实现机制，生态资源只能用来生产私有品方能得到收入，则迫使生态脆弱地带的居民不得不采用过度垦殖的方式。以垦殖方式解决温饱问题从短期看是有效的，从长期看不仅不可持续，而且会陷入生存条件越差越垦、越垦生存条件越差的恶性循环。
2.生态超载型生态贫困。主要是指发生在高海拔高寒地区、严重石漠化地区、极端干旱缺水地区、恶劣的风沙荒漠地区的贫困。这类地区的生态环境非常严酷，对人们的生产与生活有很强的制约，极易陷入越穷越生、越生越垦、越垦越穷的恶性循环。
3.外部冲击型生态贫困。外部冲击主要有以下几类因素。一是大自然不可抗力摧毁或损坏了人们已有的生存和发展环境而使当地居民陷于生态贫困之中。二是由人为活动造成的生态恶化后果的代际转移和空间转移引起的生态贫困。其中，生态贫困的代际转移是指前人的行为而不是当代人的行为造成的生态贫困，生态贫困的空间转移是指区域外的他人行为而不是区域内的人们行为造成的生态贫困，如流域上游地区过度垦殖导致中游地区断流造成的生态贫困。
二、中国的生态扶贫
生态扶贫是一种扶贫模式。它的主要举措是：通过生态保育和生态建设，修复和改善贫困地区的生态环境；通过培育生态服务消费市场和生态产品与生态服务消费体系，促进生态产业的发展；通过提供生态产品和服务，增加贫困农户的就业和收人来源；通过生态系统健康演化水平的提高和贫困人口生计能力的提升，促进贫困地区人口经济社会可持续发展。
（一）生态扶贫的特点和作用
所谓生态扶贫，是以合乎生态系统演化规律要求的人为干预，强化生态系统保育行为和改进生态系统利用行为，促进生态再生产和经济再生产互容互补，提高人的生计需求与自然生态系统演化的相互适应性，恢复和提高生态系统的承载力，达到减缓或消除贫困的目标。从人与自然关系的变化趋势看，人为干预对生态系统演化施加的影响会越来越大而不是越来越小，所以协调人与自然关系的关键是提高人为干预的适应性，以较少的冗余度、较高的质量和较短的时间达到干预的预期目标。生态扶贫的基本策略是调整人的行为，具体包括：激发学习行为和创新行为，提升技术结构和产业结构，优化生态系统利用方式，提高资源生产率，减轻生态利用强度，增强生态系统服务功能；弓I导生育行为和迁徙行为，使人口压力与生态系统承载力相协调，使生态系统满足人类生存与发展的要求。
扶贫或消除贫困主要针对内部性问题，生态扶贫或消除生态贫困主要针对负外部性问题，并产生具有正外部性的效果，这是它最为显著的特点。具体地说，生态贫困即便是自己造成的，它的后果不仅自己要承受，受波及的他人也要承受。生态贫困的消除不仅改善了自己的福祉，还能为外人和后人的福祉改善提供支撑。所以，以生态扶贫的方式为消除生态贫困提供支持，是政府和社会义不容辞的责任。所谓生态扶贫，就是把生态再生产引人减缓贫困的实践中，使之成为陷入生态贫困的农户增加就业和收入的新路径，达到加快消除贫困的目标。生态再生产和经济再生产的最大不同，是它生产的产品和服务通常要依靠生态补偿制度和生态价值实现机制来结清，而不能像物质产品那样直接通过市场交易来结清。这是生态扶贫另一个较为显著的特点。
生态扶贫具有多重效应。第一，拓展就业范围和增加收人来源。生态扶贫的经济实质，是把物质产品再生产拓展到生态服务再生产，由此为贫困农户创造新的就业机会和收人来源。第二，提升资源利用结构和改善社区发展环境。生态扶贫的主要措施是调整生态资产的利用方式，把它们由生产性资源提升为生态性资源。把生态资产当作生产性资源，用来生产无法分享的私有品或物质产品，难以为改善社区发展环境作出贡献。把生态资产当作生态性资源，用来生产可以分享的公共物品或生态服务，就可以借助于公共物品的乘数效应，为改善社区发展环境作出贡献。第三，保障生态安全和增加国民福祉。通过生态治理抑制生态退化和促进生态改善，消除负外部性，增加正外部性。
（二）生态扶贫的驱动因素
人类的生存与发展需要得到生态系统的支持，但并非所有生态系统都适合人类的生存与发展。要维护人类生存与发展的环境，一方面要采取生态保育措施，使合乎要求的生态系统更加适宜人类生存与发展，另一方面要采取生态建设等措施，使退化的生态系统恢复到原有的状态。生态扶贫包括两方面措施，但以后者为主。简略地说，生态扶贫有以下四个驱动因素。
1.扶贫框架的完善。产业扶贫是解决贫困人口短期问题和见效更快的治标策略，生态扶贫是解决贫困人口长期问题和见效较慢的治本策略。把它们合在一起形成一个有机整体，是健全扶贫框架的客观需要。为尽快满足贫困人口的温饱需求，扶贫过程中率先采用产业扶贫方式具有客观必然性。然而，单一的产业扶贫方式具有局限性，要克服这种缺陷，需要把生态扶贫作为扶贫框架的一个组成部分，把增加食物产出、完善基础设施、优化治理结构和改善生态环境等目标有机地统一起来。
2.综合国力的提高。在欠发达阶段，自然资源主要用来生产物质产品，很难产生把自然资源划分为生产性资源和生态性资源两大类的想法，也没有开展生态再生产的条件。这是改革初期我国生态再生产规模和生态扶贫力度较小的主要原因。20世纪末以来，我国综合国力快速增强，生态再生产的规模不断扩大，生态扶贫的力度不断提高，位于生态脆弱地带的乡村成为生态保育和生态建设的主战场。随着生态保育和生态建设的推进，生态会成为扶贫战略的应有之义。3.政府市场的分工。生态脆弱地带的产业扶贫，包括农业劳动力转移、产业发展和企业培育，都应该由市场机制发挥决定性作用。政府应着力做好具有公共物品特性，市场主体不愿做或做不好的生态扶贫以及基础设施扶贫等，承担起引导贫困群体参与生态保育和生态建设的责任。这是源于改革取向的生态扶贫驱动因素。需要强调的是，政府最主要的任务是维护生态脆弱地带的生态系统的稳定性，政府主导生态扶贫的主要任务是把穷山恶水修复成青山绿水，并将它由生产性资源提升为生态性资源。政府的责任是保障全体国民的食物安全，标准很高、需求很小的有机食品的生产应该让市场机制发挥决定性作用。生态脆弱地带究竟生产多少具有私有品属性的物质性生态产品，也应该由市场机制发挥决定性作用。
4.完成扶贫的任务。生态脆弱地带并不是具有比较优势的农产品生产区域，也不是我国农产品生产的重点区域，农产品的需求弹性又很小，以产业扶贫的方式促进该地带农产品大幅度提质增产增效的潜力不大。生态脆弱地带生态保护和修复的任务很重，生态服务的需求弹性又很大，以生态扶贫的方式推进该地带的生态保育和生态建设有很大的潜力。更重要的是，生态扶贫具有保障国家生态安全和提高全体国民福祉的功效。因此，消除生态脆弱地带贫困的重点应放在拓展生态扶贫内容、提升生态扶贫力度上。
(三)生态扶贫的政策演化
我国最初推出的是开发式扶贫方针，扶贫政策是围绕着增加农产品产量和农户收人这个主线制定的，以解决贫困农户维持温饱所需的物质产品不足的问题。根据贫困地区和生态脆弱地带高度重叠的实际情况，扶贫政策中有应该重视生态问题的表述，但相对缺乏改善生态环境的方法手段和项目支撑。生态保育和生态建设可以直接创造就业和增收机会，由此带来生态系统服务的增加。这些效用引起了扶贫政策的拓展和扶贫政策重点的调整。生态扶贫政策演化的基本特征是：生态扶贫政策越来越完善，生态扶贫路径越来越完整，各条路径的量化目标越来越具体，生态扶贫的作用越来越显著。
1.开展易地扶贫，减轻生态严重退化区的生态压力。年国家启动实施“三西”(即甘肃的河西、定西和宁夏的西海固)专项扶贫计划。该计划包括三个扶贫策略，即有水源的地区兴建水利工程解决生产生活用水问题，干旱地区修建梯田发展旱作农业，不具备这些条件的地区开展劳动力转移或移民搬迁。它们实际上都是产业扶贫策略，但其中劳动力转移或移民搬迁策略具有解决贫困农民温饱与减轻该地区生态压力相结合的含义。
2.开展生态治理，改善贫困地区农业生产条件和拓宽贫困农民收人来源。《国家八七扶贫攻坚计划(-年)》提出了生态扶贫策略。具体包括：加快植被建设、防风治沙，降低森林消耗，改善生态环境；加快贫困地区小流域综合治理；支持贫困地区形成以林果种植为主的区域支柱产业。该计划保留了对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户实行开发式移民的策略。《中国农村扶贫开发纲要(—)》明确提出：扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合；退耕还林等生态保护建设项目要优先在贫困地区布局。同过去的易地扶贫策略相比，除了解决贫困农民温饱与减轻这些地区的生态压力外，增加了实施生态工程修复或改善这类地区的生态环境的内容。
3.强化生态扶贫举措和实施生态补偿机制。《中国农村扶贫开发纲要(—)》进一步提出，建立生态补偿机制，加大重点生态功能区生态补偿力度，并重点向贫困地区倾斜；重视贫困地区的生物多样性保护，继续实施一系列重点生态修复工程，大力推进旅游扶贫；采取禁牧、休牧、轮牧等措施，恢复天然草原植被和生态功能；加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害的防治力度，重点抓好灾害易发区内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施；坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。同以往的生态扶贫策略相比，虽然仍在倡导易地移民搬迁，但重点转移到生态脆弱区的生态治理工程设计和生态补偿方法上。4.健全生态扶贫举措和扩大生态扶贫范围。《“十三五”脱贫攻坚规划》为生态扶贫单设了一章。具体策略除发展特色产业扶贫、加强生态建设之外，还强调了要扩大贫困地区和贫困人口的生态补偿范围，增设生态公益岗位；扩大三江源生态系统保护和建设治理范围；扩大天然林保护政策的覆盖范围等。年国家六部委发布的《生态扶贫工作方案》围绕农民增收和生态改善这条主线，提出了开展生态工程建设、实施生态补偿政策、设置生态公益岗位、发展生态特色产业、开展生态易地搬迁等五条生态扶贫路径。这表明，我国生态扶贫举措不仅更加完整，更加具体，而且更加聚焦在生态扶贫地区。
（四）生态扶贫的政策举措
国家出台生态扶贫政策，是为生存条件差、生态系统重要、需要保护修复的地区，探索扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，脱贫攻坚与生态文明建设相统一的生态脱贫路径和模式，提供必要的支持。
1.实施重大生态工程。主要包括退耕还林还草工程、退牧还草工程、青海三江源生态保护和建设二期工程、京津风沙源治理工程、天然林资源保护工程、三北等防护林体系建设工程、水土保持重点工程、石漠化综合治理工程、沙化土地封禁保护区建设工程、湿地保护与恢复工程、农牧交错带已垦草原综合治理工程。具体举措包括发放补贴、国家重大生态工程项目和资金倾斜、组建生态建设扶贫专业合作社三个方面。
2.设置生态公益性岗位。政策举措是：依托国家级公益林、天然林保护、未成林造林地各类管护项目，设置林地资源管护岗位，管护岗位60%以上提供给年龄18?60周岁，长期在当地生产生活，能胜任野外巡护工作的建档立卡贫困人员。
3.健全生态补偿政策。政策举措是：提高补偿标准。扩大补偿范围；优化补偿方式，包括根据直接经济损失、保护生态功能的机会成本、生态保护的投入和管理费用等确定生态保护补偿标准；健全生态补偿标准动态调整机制，使补偿水平与经济社会发展状况相适应；完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制；推进横向生态补偿；分类补偿与综合补偿相结合，形成生态补偿政策的合力。
4.发展生态旅游。政策措施是：引导贫困地区创建“合作社+基地+贫困户”三位一体的经营体系，依托贫困地区自然景观保存完整，民族文化资源丰富的优势，发展休闲农业、观光农业，塑造独具特色的生态旅游品牌，使贫困农户通过生态旅游发展增加经营性收入和财产性收人。
5.开展易地扶贫。政策举措是：设立支持易地扶贫搬迁的投资专项，资金总量和户均补助标准逐步增加；尽量选择基础条件较好的中心村、小城镇、产业园区作为安置区，并配套建设各类基础设施；安置模式以集中为主，尽量避免打破原有村落结构、文化习俗和社会关系；安置房户型和建筑风格按照搬迁群众的意愿自行确定，注重体现区域民居特点和民族文化特色；强化人力资本提升和生产技能培训；迁出区不适合耕种的土地严格退耕恢复生态；特定困难群体，以及文化水平低、缺乏劳动技能群体，通过社会保障兜底，实现“两不愁、三保障”，等等。
6.深化金融扶贫。政策举措是：拓展生态扶贫的资金来源，发挥金融支持生态扶贫的作用。例如国家开发银行的林草生态扶贫项目贷款期限最长可达30年，宽限期可达8年，在时间上与林草生态产业发展的要求相匹配；发放的林草生态扶贫贷款的利率定价均不高于基准利率。尽管贷款年限很长，利率不高，但在国开行的各类产业脱贫项目中，林草生态扶贫项目发展势头最好，带动贫困人口成效最为显著。
（五）生态扶贫的绩效
中国的生态扶贫成效显著，在增加贫困农牧民的收人、改善区域生态环境、提升农牧民生态保护意识、激发贫困户脱贫的内生动力、提高贫困地区乡村治理水平等方面起到了积极作用。
1.推进生态工程建设的绩效。重大生态工程投资多、规模大、覆盖广、周期长，对于促进贫困地区生态改善、生产发展、生活安居，具有重大影响。为了强化这些生态工程的扶贫作用，年启动的新一轮退耕还林还草工程的全部任务都安排在中西部22个省市区，其他重点生态工程项目在任务和资金安排上向中西部22个省市区倾斜，尤其是优先向贫困村和贫困人口倾斜，以推进形成生态经济型接续产业。生态工程的实施，不仅使贫困人口增加了劳务收人，而且使贫困地区林草植被面积持续增加，森林覆盖率平均增长超过4个百分点，沙化土地和水土流失不断减少，贫困地区的经济活力和发展后劲明显增强。
2.实施生态补偿政策的绩效。生态补偿扶贫是鼓励贫困人口参与生态系统保护和恢复的绿色扶贫方式。对贫困农户保护生态的成本给予合理补偿，是让贫困人口共享发展成果的制度保障。其中，重点生态功能区转移支付制度从年开始实施一直延续至今，支付金额从年的80亿元增长到年的亿元，11年增长了9倍多，年均增长23.4%。补偿包括重点补助、禁止开发补助、引导性补助、生态护林员补助、绩效考核奖惩五项内容。年的这部分转移支付中，重点补助亿元，禁止开发补助55亿元，引导性补助亿元，生态护林员补助59亿元。年的这部分转移支付总额为.17亿元。由于我国重点生态功能区和贫困地区高度重叠，所以这项政策为几乎所有的贫困农户脱贫作出了重要贡献。为了使贫困农户受益更多，各地把天然林、公益林管护任务托付给合作社、管护队，并优先吸纳贫困人口参与生态工程管护。
3.设置生态公益岗位的绩效。结合重点生态工程，设置生态保育和建设的就业岗位，为生态保护区的农牧民特别是建档立卡贫困人口提供就业机会。其中实施最广泛、成效最显著的是政府以购买服务的方式在贫困村庄设置“生态护林员”公益岗位。据统计，“十三五”时期，中央财政累计安排生态护林员资金亿元，四川、云南、重庆等地区增加了配套资金。全国林草部门从中西部22个省（区、市）建档立卡贫困人口中选聘了H0.2万名生态护林员，使多万贫困人口脱贫增收，同时取得了显著的宏观效果。第一，新增林草资源管护面积近9亿亩，有效保护了林草资源，实现了生态保护和脱贫增收“双赢”。第二，生态护林员的岗位设置扩充了基层急需的生态保护队伍，织密织牢了生态脆弱区的林草自然资源保护网。第三，贫困户通过培训提升了服务技能，激发了贫困户依靠就业脱贫的内生动力。
4.发展生态产业的绩效。生态产业扶贫是以产业结构调整、升级的方式重新整合贫困地区的自然资源、物质资源和人力资源，发展同生态保护紧密结合、市场相对稳定的特色产业，例如木本粮油、生态旅游和森林康养等生态产业，将贫困地区林草资源丰富的资源优势转化为产业优势、经济优势，促进生态与扶贫良性互动，生态效益和经济效益相统一，带动贫困人口脱贫致富和贫困地区可持续发展。具体做法是，以入股分红、订单帮扶、合作经营、劳动就业等多种形式，构建产业化龙头企业、新型经营主体与贫困人口的利益联结机制，推广“企业+合作社+基地+贫困户”等模式。据统计，生态产业带动了多万贫困人口脱贫增收，其中油茶产业带动近万贫困人口脱贫增收。
5.易地生态搬迁的绩效。年至年，全国累计搬迁1万人以上。近万贫困户易地搬迁到生产生活条件较好的地区，重建生产生活方式、重构城乡格局和重塑社会关系，阻断了贫困的代际传递，为摆脱贫困、走向富裕创造了机会。据统计，全国易地扶贫搬迁的建档立卡贫困户人均纯收入从6年的元提高到年的元，年均增长30.2%。随机人户走访户人的结果表明，搬迁户住房质量安全验收率达%，子女就学条件改善率达99%、就医条件改善率达99.87%，“两不愁三保障”实现率达%，搬迁群众满意度达%。
（六）生态扶贫的创新
1.生态优先奖补模式。如草原生态保护补助奖励政策从年开始实施，中央财政资金累计投入.1亿元，实施草原禁牧面积12.06亿亩、草畜平衡面积26.05亿亩，是牧民受益最多的草原生态保护政策。这项政策最初既有生态补偿又有生产补贴，为了突出生态优先理念，草原生态保护补助奖励政策去掉了生产补贴，用来提高禁牧补助标准和草畜平衡奖励标准。生态优先的宏观政策环境的形成，有效地调动了牧民参与禁牧和追求草畜平衡的积极性。
2.生态经济互补模式Q如青海省海南藏族自治州共和县塔拉滩的荒漠戈壁建起了占地多平方公里的光伏产业园区。该地区风沙很大，为了提高发电效果，产业园区几乎每个月都要清洗一次光伏板，这些冲洗光伏板的水渗人地面后改善了牧草的生长条件，光伏板的遮挡则减少了牧草的蒸腾量和蒸散量，为了防止牧草枯死后引起火灾，园区采取了养羊措施。同产业园区相关联的贫困群众既可以获得光伏发电收人分红，又可以获得养羊收人，由此形成了生态经济互补模式。
3.生态收益持续模式。如山西岚县探索出了引导建档立卡贫困户成立林业合作社和政府购买造林服务、购买管护服务、林业资产收益分成的扶贫模式，参与的贫困户近期有造林收入，中期有管护收人，长远有林业资产分红收益，实现了生态建设与脱贫攻坚短中长结合，改变了政府以行政手段组织农户造林的做法。
三、从生态扶贫到生态富民
生态扶贫的本质是以生态再生产方式拓展扶贫渠道。生态再生产既是一种新的再生产方式，也是一种永恒的再生产方式。随着消除绝对贫困历史使命的完成，我国生态扶贫跃迁到生态富民。生态富民的推进有没有可能性？思想认知、行为方式、政策设计和制度安排要有哪些拓展，要有哪些具体政策？
（一）生态富民的可能性
生态文明建设的全面推进和乡村振兴战略的全面实施，农民生产行为（从轮歇烧荒转为退耕还林，从伐木砍柴转为看山护林）的调整，乡村治理能力的提升，文明制度体系的健全，为生态扶贫迈向生态富民提供了可能性。
1.生态保育和建设是优化资源配置、提高发展质量和增加国民福祉的重要措施。社会再生产中增加生态再生产维度可以从三个方面为优化资源配置、提高发展质量和增加国民福祉作出贡献。第一，改善经济社会发展的基础条件。再生产增加一个维度，必然给各级政府、各种企业和各类农户提供更多的选择。政府决策者和市场经营主体的选择机会越多，优化资源配置、提高发展质量和增加国民福祉的基础性条件必然越好。第二，增加获取系统生产力的机会。生态再生产和经济再生产相结合形成的1+1大于2的系统效应，可以为特定活动得到更有效的结果提供支持，并有可能更快地达到预期目标。第三，扩大社会再生产的范围。经济社会发展条件的改善和获取系统生产力机会的增多，尤其是生态补偿制度的实施和生态价值实现机制的构建，会激励农牧民参与生态服务供给和应用生态友好型生产生活方式的内生动力，优化资源配置、提高发展质量和增加国民福祉的基础条件必然会进一步改进。这是生态保育和建设等生态再生产策略不仅可以用来消除贫困，还可以用来实现富民目标乃至乡村振兴目标的主要原因。所以，从生态扶贫跃迁到生态富民，是我国进入新时代后作出的必然选择。
2.生态保育和建设是扩大内需的重要途径。温饱阶段消费的几乎都是物质形态的生活必需品，由于劳动生产率低下，劳动者大多处于日出而作日落而息的状态，加上物质产品的消费便利性很低，消费时还需投人较多的家务劳动，劳动者的娱乐闲暇时间较少。小康阶段消费的生活必需品数量有所增多，但它的消费占比趋于下降，新增的主要是由非生活必需品提供的舒适性消费；生活必需品消费便利性的提高，使得消费时需投人的家务劳动明显减少，但享用了物质类的舒适性消费后所剩无几，娱乐闲暇只能以在家为主。越过小康阶段后，生活必需品的消费量基本稳定下来，它们的消费便利性继续提高，用于舒适性消费的物质类产品继续增多，但它们在消费结构中的占比趋于下降，新增的主要是由可共享的公共物品提供的舒适性消费，例如生态文化旅游。可共享的公共物品对提高国民生活质量和福祉水平的贡献逐步增强，是一个非常重要的社会转型。生态保育和生态建设的主要成果正是这类可共享的公共物品，所以越过小康阶段后，生态保育和生态建设会成为扩大内需的重要途径。这类可共享的公共物品的增加不仅能为生态富民作贡献，还能为提高国民生活质量和缩小国民福祉差距作贡献。
3.生态保育和建设是培育共同富裕社会的有效路径。共同富裕社会的培育，可以从增加可共享的公共物品和缩小私有品占有差距两方面入手。相比较而言，前者可能更能获得更多人的认同和支持。
（二）生态富民的必要条件
在让一部分人先富起来的初级发展阶段，需要构建的是支持众人实现个人奋斗目标的宏观政策环境。迈入共同富裕的高级发展阶段门槛后，尚需构建引导众人实现共同奋斗目标的宏观政策环境，并将一直倡导的人与人和谐相处的目标拓展到人与自然和谐相处的目标，逐步完成由激励先富到倡导共富的社会转型。这个转型的推进，可从以下四方面进行拓展。
1.思想认知要由独享意识拓展到共享意识。社会存在决定社会意识，温饱问题解决以后，新增的生态、文化、旅游等服务需求越来越依托于可以共享的公共物品。这些服务消费占比的提高，会促进共享意识的产生和普及。人们发现，有些效用不一定要以私有品的方式来满足。例如私人汽车、私人单车可以用共享单车、共享汽车来替代。数字化技术的普及则进一步优化了共享环境。公共物品具有乘数效应，在未进入拥挤状态前，追加消费的边际成本几乎为零。满足个人消费需求的公共物品越多，这些服务消费的占比越高，共同富裕的实现条件越好。进一步，随着满足特定社会总效用所需的资源与能源逐步减少，可持续发展的实现条件也会变得越好。
2.经济行为要由自营方式优化拓展到共营方式创新。自营是指凭借自己的努力把自己的事情做好。例如，通过资本集聚和集中形成并获取内部规模经济效益，增强竞争力。其中，资本集聚是通过资本积累扩大资本规模，资本集中是通过资本合并扩大资本规模。然而，它们并不是提高效率和竞争力的唯一途径。共营是指依靠大家的共同努力把共同的事情做好。例如，通过资本合作形成并获取外部规模经济效益，增强竞争力。现实中很多产品的零部件由不同企业生产，表明以自营与共营相结合的方式追求效率的重要性。同合并相比，合作的自由度和弹性更大，可以为更多人发挥聪明才智提供机会，也更合乎专业人做专业事的要求。简言之，自营和共营有各自的适用范围，没有高下之分，必须超越它们孰优孰劣之争，将自营和共营融为一体，把它们各自的优势都发挥出来。
3.政策设计要由自生能力维护拓展到共生能力培育。自生能力是个体和群体进化或不退化的基础。自生能力实际上是人的本能，只要把抑制自生能力发挥作用的因素清理掉，这种能力就发挥出来了。对于人类来说，既要设计好维护自生能力的政策，还要设计好共生能力培育的政策，将自生能力和共生能力的作用都发挥出来，这是人与其他物种的本质区别。所谓共生能力培育政策，就是鼓励共生各方开展合作和公平竞争的政策，以及提升共生能力的科学方法的研发政策。同理，自生能力和共生能力也有各自的适用范围，必须超越它们孰优孰劣之争，将自生能力和共生能力融为一体，把它们各自的优势都发挥出来。
4.制度安排要由独赢权利保护拓展到共赢机会创造。在商品经济中，人们主要以独赢的理念决定或选择自己的行为。制度安排也往往是按照独赢的要求设计的，例如旨在保障个人努力的成果不被别人随意分享的产权制度和知识产权制度。这个理念和制度安排都具有合理性，但并不具有唯一性。从制度安排的匹配性来看，还要有倡导共赢机会创造的制度安排。以这样的制度安排激励大家开展合作博弈，并共同分享正和博弈的结果。现实中的区域公共品牌创新，就是按照共赢要求设计的允许利益相关者共享品牌而不允许破坏共享品牌的制度安排。
（三）生态富民的政策设计
生态富民的关键是按照保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，实化生态文明建设行动，把强化生态保育、维护生态安全和促进生态富民有机地统一起来。实化生态文明建设行动，绝非以生态为中心替代以经济为中心，而是为了充分发挥生态因素在农业升级、农村繁荣和农民富裕中的作用，建设生态功能稳健、生态产业兴旺、生态文化繁荣、人与自然和谐的生态宜居乡村；把人的需求和生态需求统一起来，把不可分享的私有品生产和可以分享的公共品建设统一起来，使各项社会经济活动既不妨碍他人和后人的发展，也不妨碍生态系统顺向演化，实现生态、经济和社会总体效益最大化和三者成本效益的边际平衡。具体的政策应该包括以下几个方面。
1.加强生态保育，改善乡村环境。以退耕还林还草、湿地保护与恢复、水生态治理等重要生态系统保护和修复重大工程为载体，统筹推进农村生态环境系统治理和生物多样性保育。实施乡村绿化美化行动，提升国土绿化水平和生态服务能力。推进农村人居环境整治，全面推进村庄绿化、生活垃圾和生活污水治理，改善乡村生活环境和旅游环境。
2发展生态产业，促进产业兴旺。首先，要编制好生态产业发展规划，为协调生态利用与生态保育的关系奠定基础；其次，要以入股分红、合作经营、安排就业等形式建立利益相关者的紧密联结机制，依靠利益相关者的共同力量把森林草原、江湖湿地和农地的生态优势发挥出来，完成从靠山吃山、靠水吃水到靠山养山、靠水养水的转型。再次，制定并实施化肥农药施用标准、畜禽粪污和作物桔杆资源化利用以及破损农膜回收等规则，强化农产品产地生态环境监管，特别是绿色食品、有机农产品、地理标志农产品和区域公用品牌的认证和管理，让更多的农户参与绿色农产品供给和共享绿色发展的效益，让全体国民放心消费国产农产品。最后，依托乡村生态资源的服务功能，推进生态旅游、文化、休闲、康养等服务业发展，满足国民休闲观光、文化体验、健康养老等需求，实现乡村生态服务功能增强、乡村劳动力就业和收人增加、国民福祉水平提高的统一，实现生态振兴与生态富民的耦合。
3.健全生态保护补偿体系，创新生态价值实现机制。生态补偿政策的完善应从以下三个方面入手。一是做好生态补偿区域和补偿对象的精准瞄准，特别是保育行为和效果的精准识别，在这个基础上制定差别化的补偿标准，尽快完善按土地面积补偿的补偿方式。二是调动各类环保组织和志愿者的积极性，将单一的政府补偿主体拓展为政府主导的多元补偿主体。三是鼓励地区之间、流域上下游之间开展生态保护和生态补偿的合作，实现上下级的垂直生态补偿制度与平级的平行生态补偿制度的融合。更为重要的是从创新生态价值实现机制人手发育生态市场，依靠市场信号调整生态资源利用方式，提升生态资源利用结构，不断缩小同无法分享的私有品生产相关的生态资源消耗，不断增大与可以共享的公共品建设相关的生态资产积累，不断增加乡村的生态服务供给，不断满足人民日益增长的生态消费需求。
4.培育生态文化，实现自洽、互洽和共洽耦合。各地乡村要立足于自身的生态文化底蕴进行生态文化传承和创新，推进生态文明建设，逐步提升乡村居民敬畏生态规律、弘扬生态道德和保育生态环境的意识和行动。如果每个部门和每个地区都不考虑其他部门和其他地区的诉求，均以自己为中心设计和实施一套制度和政策，即便它们是自洽的，也无法避免部门和地区之间发生冲突，其结果一定偏离社会最优解。要克服这种局限性，必须以协同各方利益和解决各方问题的胸怀和智慧，在部门政策自洽的基础上寻求部门政策的互洽和共恰，实现部门利益、地区利益和共同利益的统一，自洽、互洽和共洽的耦合。
5.强化人力资本投资，促进生态创新。各级政府组织和社会组织都要把有关生态的知识、技能、经验的传授和信息传播作为乡村能力建设的内容，并提高培训的针对性和便利性。通过人力资本的提升，增强乡村居民多维利用生态资源的能力，成为生态富民的能人、生态管理的专家和生态振兴的人才。各级政府组织和社会组织都要重视生态创新。第一，技术创新。政府应加大对生态技术创新的奖励力度，并把奖励重点放在生态技术质量提升和高质量生态技术推广上。同时建立服务于生态富民的适用技术库和专家人才库，让所有农民都能分享这些生态技术带来的效益。第二，组织创新。借助于学校、院所、企业、农民相结合的组织模式，形成利益相关者互促互补、互竞互督和共建共赢、共治共享、共生共进的局面，让农户分享组织创新的外溢效应。第三，制度创新。处理人与人关系是一个快变量，例如家庭联产承包制的实施，很快就能见到效果；处理人与自然的关系是一个慢变量，例如生态保育，10年8年可能较难见到效果。要维护生态根基，补齐生态短板，筑牢生态屏障，达到生态安全，必须要有生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等制度安排作保障，在生态系统持续健康和生态功能持续发挥的基础上提高人与自然的和谐度。第四，品牌创新。区域公共品牌是按照共享共赢要求设计的、允许利益相关者共同使用而不允许任何人破坏的品牌制度。它的核心是制止各种破坏区域公共品牌声誉的行为，而不再限制各种使用区域公共品牌的“搭便车”行为。这是它与产品品牌、企业品牌的实质性差异，也是它的创新所在。
6.强化生态管理，保障生态安全。生态安全是国家安全的重要内容和国民生存与发展的必备条件。要把生态保育和建设落到实处，提高生态系统的完整性和健康水平，特别是其应对胁迫的恢复力，降低生态风险和减轻生态脆弱性，确保国民的生活、健康、安乐等不受生态破坏、资源滥用和生物入侵等潜在威胁，确保国家生态安全和经济社会可持续发展。必须完善乡村生态环境监测执法机构、监管队伍和监测装备，完善乡村生态环境网格化监管体系，强化乡村生态环境监管能力，引导群众积极参与乡村生态环境监督，提升乡村生态环境综合治理水平，推进乡村环境治理能力现代化。
（责任编校：刘险峰）
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刊名：《求索》
主管主办：湖南省社会科学院
编辑出版：《求索》编辑部
